“행정구역보다 생활권이 먼저”

경기연구원이 지방자치의 새로운 변화 행정통합 시대에 지방의회가 나아가야 할 방향을 제시한 이슈&진단 ‘통합의 시대, 지방의회의 미래를 말하다’를 발간했다.

보고서는 행정구역은 지도 위의 선이지만 주민의 실제 생활은 그 선을 넘어서 이뤄지고 있다는 점에 먼저 주목했다. 생활권 광역화로 교통, 환경, 재난 등과 같은 문제도 한 행정구역 내에서만 해결하기 어려워졌다. 이에 시군구의 경계를 벗어나 행정구역을 다시 설계하는 ‘초광역행정’이 중요해지고 있다고 설명했다.

지방소멸과 인구 감소는 초광역행정 도입 필요성을 더욱 빠르게 하고 있다. 행정안전부에 따르면 전국 인구감소지역은 89개 시군구에 달한다. 한국고용정보원은 전국 228개 시군구 중 130곳, 즉 57%를 소멸 위험지역으로 분류했다. 보고서는 이런 변화 속에서 행정서비스를 더 효율적으로 제공하고 지역 경쟁력을 높이기 위해 여러 지방자치단체가 협력하거나 통합하는 움직임이 커지고 있다고 분석했다.

초광역행정은 단순히 여러 지역을 하나로 묶는 일이 아니다. 주민이 더 편리하게 이동하고, 중복되는 행정을 줄이며, 지역이 함께 성장할 수 있도록 교통망, 산업, 환경, 공공서비스를 넓은 권역 단위에서 다시 구조화하는 방식이다. 과거에도 행정협의회, 지방자치단체 조합, 특별지방자치단체 등 다양한 협력 방식을 통해 진행되었으며, 최근 중앙정부의 지원을 기반으로 행정조직과 예산 등을 통합하는 행정통합 논의까지 이어지고 있다.

보고서는 2026년 7월 출범을 앞둔 행정통합의 첫 번째 사례인 전남광주통합특별시에 주목했다. 전남광주통합특별시는 행정의 효율성, 규모의 경제를 통한 지역발전을 목적으로 특별법에 근거하여 탄생할 예정이다. 이와 함께 출범할 전남광주통합특별시의회는 기존 지방의회와 다른 새로운 형태의 초광역 지방의회가 될 것으로 예상된다.

통합특별시의회는 기존 지방의회와 다르게 권한의 폭이 확대될 가능성이 크다. 특별법 내 의회 관련 규정에 따라 통합특별시의회는 자치입법권 확대, 인사･조직권 독립, 예산 편성의 독립성 확보 및 의정활동비 자율 설계 등의 권한을 가질 것으로 예상한다. 이는 지방의회가 집행부를 단순히 감시하는 기관을 넘어, 고유 권한을 가진 지방자치 주체로 지역 문제를 직접 해결할 수 있는 가능성을 의미한다.

보고서에 따르면 지방의회는 상위법령 내에서 조례를 발의할 수 있는 것에 반해 통합특별시의회는 상위법령의 범위에 벗어나지 않는다면 자치조례를 입법화할 수 있는 권한을 갖는다. 이는 지역특성을 반영한 맞춤형 자치입법의 가능성이 열렸음을 의미한다. 또한 의회 인력 및 조직구성의 독립, 의회 운영 예산의 독립적 계상, 의정활동비 지급기준의 조례특례 등은 지방의회가 집행부의 권한을 견제할 수 있는 제도적 기반이 될 수 있을 것을 의미한다. 보고서는 이런 변화가 앞으로 다른 광역의회에도 영향을 줄 수 있을 것으로 전망했다.

다만 행정통합의 핵심은 행정조직을 합치는 데 그쳐서는 안 된다. 보고서는 통합의 성과가 주민의 생활 속 변화로 이어져야 한다고 강조했다. 행･재정의 효율적 통합을 통해 교통이 편리해지고, 공공서비스 접근성이 좋아지며, 지역 맞춤형 조례와 정책으로 사회문제가 해결될 때 행정통합을 체감할 수 있다. 이를 위해 지방의회는 주민 의견을 듣는 절차를 제도화하고, 공론화와 숙의 과정을 이끄는 역할을 할 수 있어야 한다고 강조한다.

보고서는 앞으로의 지방의회가 단순히 회의만 하는 기관이 아닌 주민의 의견을 제대로 듣는 대의기관이 되어야 한다고 본다. 행정통합 시대 지방의회는 다양한 주민의 요구를 듣고, 지역 간 이해관계를 조정하며, 지역에서 꼭 필요한 조례입법과 예산배정을 통해 지역의 현안을 해결하는 ‘전략 의회’가 되어야 한다. 행정통합으로 권한이 커지는 만큼, 지방의회는 더 전문적이고 책임 있는 방식으로 주민 삶의 질을 높이는 정책을 만들어야 한다는 것이다.

조은영 경기연구원 경기의정연구센터 연구위원은 “행정통합의 성공은 행정구역을 하나로 합치는 속도감이 아닌 주민이 삶의 변화를 체감할 수 있는 충분한 의견 수렴에 있다”며 “지방자치의 주체인 지방의회는 강화된 권한을 주민의 목소리를 듣고 갈등을 조정하는 주체로 바꾸고, 주민 삶을 실질적으로 개선하는 정책을 통해 효능감을 만드는 주체가 되어야 한다”고 말했다.